Die Berufsgattung der Anwältinnen und Anwälte sei notorisch schlecht im Self-Marketing. So kommt es, dass wir viel Zeit in Vorträge, Publikationen, Workshops und so weiter investieren und das Ganze dann, sobald erledigt, sang- und klanglos in einer Schublade verschwindet. Gegen diese Unsitte unternehme ich hier etwas: Letzte Woche durfte ich im Rahmen des Schulthess-Forums «Öffentliches Personalrecht» zum facettenreichen Thema der Administrativuntersuchungen sprechen. Ein paar Erkenntnisse und Ressourcen daraus fasse ich hier zusammen. Für alle, die sich ebenfalls mit der Thematik beschäftigen und noch einen kühlen Kopf haben.
von Esther Zysset
Die Verwaltung ist hierarchisch organisiert: Die Pyramide führt durch die Ränge bis hin zur Exekutive an der Spitze, den gewählten Departementsvorsteherinnen und -vorstehern. Wenn Dinge nicht so vonstatten gehen, wie sie sollten, hat die Leitungsebene herauszufinden, ob Korrekturmassnahmen gefragt sind. Diese Nachforschungen geschehen oftmals anhand von Administrativuntersuchungen als Ausfluss des Hierarchieprinzips und der Organisationsbefugnis der Verwaltung. Nicht immer sind Administrativuntersuchungen gesetzlich aber normiert und so stellen sich verschiedenste Fragen dazu.
Administrativuntersuchung: Fisch oder Vogel?
Das Rechtliche
Im Gegensatz zur Disziplinaruntersuchung, die den Fokus auf mögliches Fehlverhalten von Mitarbeitenden legt, will die Administrativuntersuchung herausfinden, ob es ganz allgemein im Namen des öffentlichen Interesses einer Kurskorrektur in Verwaltungsabläufen bedarf. Die Administrativuntersuchung endet im Gegensatz zur Disziplinaruntersuchung nicht in einer Verfügung, sondern in einem Schlussbericht. Dieser hat offiziell nicht zum Zweck, Rechte und Pflichten einzelner Personen zu definieren, wirkt sich aber dennoch unweigerlich auf die Situation von Individuen aus: Wird das Verhalten einer Person kritisch bewertet, wird diese ein Interesse daran haben, den Bericht vor einer allfälligen Publikation anonymisiert zu haben. Werden Unterlagen zu ihrer Arbeit erstellt, hat sie ein Interesse daran, noch während der Untersuchung Akten einzusehen und dazu Stellung zu nehmen.
Wie die Verfahrensgrundrechte und der Rechtsschutz der betroffenen Individuen sicherzustellen sind, beschäftigt die Gerichte und die Literatur stark. Diese Themen gewinnen auch deshalb an Bedeutung, weil der Beamtenstatus und mit ihm das Disziplinarrecht aus dem öffentlichen Personalrecht zunehmend verschwinden. So tritt an die Stelle der rechtlich klar definierten Disziplinaruntersuchung die nicht immer gleich durchnormierte Administrativuntersuchung. Das Bundesverwaltungsgericht stellt sich den Fakten und akzeptiert, dass in solchen Fällen auch Administrativuntersuchungen das Verhalten von Individuen disziplinarisch bewerten können (u.a. BVGer A-4744/2019, E. 7.6.5).
Interessante Funde
- Lysandre Papadopoulos/Joël Pahud, L’enquête administrative fédérale, Anwaltsrevue 2025, S. 12 ff.
- Catherine Reiter, Internal Investigations in der Schweiz und bei den Vereinten Nationen, 2022 (eine ganze Habilitationsschrift zu personenbezogenen Untersuchungen in der öffentlichen Verwaltung!)
- Felix Uhlmann/Jasmina Bukovac, Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen in der Bundesverwaltung, ZBl 121/2020, S. 351 ff.
Verhältnis verschiedener Verfahren zueinander: Wer darf wem welche Informationen weitergeben? Sind Feststellungen aus anderen Verfahren verbindlich?
Das Rechtliche
Eine Untersuchung kommt selten allein: Zur Administrativuntersuchung gesellen sich manchmal Strafverfahren, Zivilverfahren oder sogar eine Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) – unlängst etwa im Kanton Zürich, wo zwei Strafverfahren, eine Administrativuntersuchung und zum Schluss noch eine PUK die unrechtmässige Entsorgung von Datenträgern durch die Direktion für Justiz und Inneres aufarbeiteten. Für den Gesamtüberblick muss man auch da einen kühlen Kopf bewahren.
Sind aus einem Verfahren in ein anderes Informationen weiterzugeben, spielen meist zwei Dinge eine Rolle: Das Amtsgeheimnis und der Datenschutz. Um das Amtsgeheimnis zu durchbrechen, braucht es entweder eine gesetzliche Grundlage (meist in Form von Rechtshilfebestimmungen) oder die Bewilligung der Hierarchie. Der Datenschutz hingegen wird mit den Amtshilfebestimmungen in den Datenschutzgesetzen abgefangen. Obwohl gesetzliche Grundlagen existieren, die die Weitergabe zwischen Verfahren regeln, hapert es dennoch oftmals: Die Normen beruhen regelmässig auf Interessenabwägungen, die nicht einfach vorzunehmen sind und im Falle von Streitigkeiten mit betroffenen Personen über deren Personendaten im Zweifelsfall zugunsten des Datenschutzes und gegen die Weitergabe von Informationen ausgehen.
Noch komplizierter wird es in Bezug auf die Bindungswirkung eines Urteils oder eines Schlussberichts für ein anderes Verfahren. Habe ich als Untersuchungsbeauftragte in einer Administrativuntersuchung die Erkenntnisse aus einem Strafverfahren zu berücksichtigen oder nicht? Hier entscheidet die Rechtsprechung oft zugunsten des strengsten Verfahrens, nämlich dem Strafverfahren, dem die stärkste Bindungswirkung zugebilligt wird – dies aufgrund der strafrechtlichen Verfahrensgarantien und dem Recht, sich mit Aussagen nicht selbst belasten zu müssen (um einen allfälligen Self-Marketing-Effekt dieses Blogposts gleich im Keim zu ersticken, hier noch das dazugehörige Juristenlatein: nemo tenetur se ipsum accusare. Am besten laut aufsagen und dann wieder kühlstellen…). Damit Erkenntnisse aus der Administrativuntersuchung im Strafverfahren verwertet werden können, empfiehlt es sich entsprechend, auch den in diesem Rahmen befragten Personen ein Aussageverweigerungsrecht zu gewähren – wie es auf Bundesebene und im Kanton Zürich auch im Gesetz vorgesehen ist.
Interessante Funde
- Hansjörg Seiler, Parallele Straf-, Zivil- und Verwaltungs(justiz)verfahren: Schnittmengen und Reibungsflächen in der Praxis des Bundesgerichts, ZBl 125/2024, S. 59 ff.
- Verwertbarkeit in anderen Verfahren: u.a. BGE 147 IV 16, E. 5 (unrechtmässige GoPro-Aufnahmen)Bundesgericht 2C_288/2018 vom 1. Februar 2019, E. 2.2.1 (nemo tenetur)
- Bundesgericht 1C_513/2008 vom 3. April 2009: Revision eines Urteils einer Rekurskommission (nach Administrativuntersuchung) aufgrund der Erkenntnisse aus der Strafuntersuchung
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