Bei der kommenden Abstimmung über die Bilateralen III wird das Ständemehr zum Spielball politischer Interessen. Braucht es neben dem Volksmehr auch das Ständemehr, erwarten viele ein Scheitern des Pakets. Deshalb sind die EU-Befürworter Gegner und die EU-Gegner Befürworter des Ständemehrs. Wo liegt die rechtliche Richtschnur für den Entscheid? Hier finden Sie Hinweise und Links für die gepflegte Diskussion.
von Philipp do Canto
Im Juni schickt der Bundesrat das nächste Europa-Paket in die Vernehmlassung, die Bilateralen III. Bevor das Schweizer Stimmvolk die Details kennt, wirft die Vorlage bereits Schatten voraus. Erneut streitet die Politik über das Abstimmungsprozedere. Genügt das Volksmehr in der Abstimmung oder müssen auch die Stände dem Paket zustimmen? Die Fronten sind klar. Das Aussendepartement von Bundesrat Cassis erklärt ein Ständemehr für obsolet, aus verfassungsrechtlichen und abstimmungstaktischen Gründen. Europaskeptische Kreise werfen dem Bundesrat deshalb Trickserei vor. Eine Vorlage von der Tragweite der Bilateralen III brauche unbedingt das Ja der Kantone. Seither läuft in der Schweiz, wie die NZZaS konstatiert, ein öffentliches staatspolitisches Seminar (Paywall).
Dass die Haltung zur europäischen Integration auch gleich die Meinung zum Ständemehr prägen soll, ist Nonsens. Denn die Anbindung an die EU und die demokratische Entscheidungsfindung sind getrennte Fragen, die hier miteinander vermischt werden. Das ist unglücklich, weil das föderale und staatstragende Instrument des obligatorischen Staatsvertragsreferendums nicht zum politischen Zankapfel verkommen darf.
Verfassungspraxis sui generis
Eine gute, beinahe schon essentielle Übersicht zur verworrenen Ausgangslage liefert zunächst die Zürcher Zeitung (Paywall). Sodann muss man sich fragen, warum es immer wieder zum Streit über das Ständemehr kommt. Der Grund liegt in der Bundesverfassung, die das obligatorische Staatsvertragsreferendum und mithin das Ständemehr im Gegensatz zum fakultativen Referendum an enge Bedingungen knüpft. Gemäss Art. 140 BV greift es nur, wenn es um den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften geht, was von den Bilateralen III niemand behauptet.
Trotz dem Verfassungswortlaut wurden frühere Vorlagen dem doppelten Mehr unterstellt, die die Bedingungen nicht erfüllen: Beim Beitritt zum Völkerbund, beim Freihandelsabkommen mit der EG 1972 und zuletzt beim EWR 1992. Die Bilateralen I und II unterstanden indes nur dem Volksmehr. Begründet wurde das punktuelle Abweichen von der Verfassung jeweils mit der Bedeutung der Vorlage für die Schweiz. Das obligatorische Referendum gilt, wenn der Staatsvertrag weit in die verfassungsrechtliche Ordnung eingreift oder grundlegende sachliche oder politische Gründe vorliegen. Juristen reden vom Staatsvertragsreferendum sui generis. Ein Ständemehr bei den Bilateralen III wäre ein weiterer Fall der Sui generis-Praxis.
Gutachten gegen Gutachten
Das verfassungsfremde Vorgehen steht im Brennpunkt der Debatte. Der Bundesrat stützt seine Haltung auf ein Gutachten des Bundesamts für Justiz. Darin wird dargelegt, dass das obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis bei genauer Lesart nur schwer zu begründen ist. Das BJ bleibt aber eine fundierte Erklärung schuldig, warum nicht doch wieder ein Ständemehr verlangt werden soll, wenn es bei vergangen wichtigen Vorlagen so gehandhabt wurde. Sowohl der geneigten Leserin als auch dem aufrechten Leser sei die Lektüre empfohlen. Bei Zeitknappheit ist die Rezension dazu von Astrid Epiney eine gute Alternative.
Ebenfalls integrationsfreundlich äussert sich Thomas Cottier, der die Frage aus individualrechtlicher Sicht beleuchtet. Er stellt das Ständemehr in einen historischen und föderalen Kontext und fordert infolge des extremen Ungleichgewichts zwischen Stimmen von ländlichen und städtischen Kantonen eine restriktive Anwendung. Indes bleibt die Frage offen, warum die Stimme des berühmten Bergbauers nur beim Beitritt zur Nato mehr zählen soll, nicht aber, wenn staatliche Kompetenzen (voraussichtlich) nach Brüssel delegiert werden: Ein Land kann auch mit Fern-Regulierung einiges riskieren. Die Gegenfrage wäre, warum die Stimme der Stadtbevölkerung beim Nato-Beitritt ein deutlich tieferes Gewicht haben soll. Bomben fallen auf besiedeltes Gebiet. Die integrale Abschaffung des ordentlichen, obligatorischen Staatsvertragsreferendums ist hier indes kein Thema.
Dem Lager pro Ständemehr gehört sodann Paul Richli an, der zu Recht betont, dass das Parlament die Praxis des Staatsvertragsreferendums sui generis nicht aufgehoben habe. Dessen Nichteintreten auf einen verfassungsrechtlichen Klärungsvorschlag des Bundesrats im Jahr 2021 bedeute nicht, dass die bisherige Praxis untersagt worden sei. Ebenfalls für das doppelte Mehr sui generis spricht sich Andreas Glaser aus, der zu diesem Ergebnis bereits im Rahmen eines Gutachtens zum gescheiterten Institutionellen Abkommen kam.
Ein kluger Lösungsvorschlag von links nach rechts
Vom akademischen Diskurs zurück aufs politische Parkett: Dort schlägt die kluge Jacqueline Badran (SP) via Presse vor, es sei die Kompass-Initiative den Bilateralen III zeitlich vorzuziehen. Das Begehren der SVP verlangt nämlich, dass «völkerrechtliche Verträge, die eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen», in Art. 140 BV neu dem doppelten Mehr unterstellt werden. Der Vorschlag macht Sinn. Wird die Kompass-Initiative angenommen, braucht es für die Bilateralen III das Ständemehr. Ob es uns freut oder nicht. Gleichzeitig wäre der alte Streit, den bislang weder Expert*innen noch das Parlament lösen konnten, endgültig geklärt, und zwar durch das Volk und die Stände: Verfassungsänderungen unterstehen dem obligatorischen Referendum.
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Bild: Generiert durch Dall-E.
