In aktuellen Urteilen hat das Bundesgericht seine Praxis zum Marktzugang von Fachleuten im Gesundheitsbereich erweitert. Die Botschaft an die Behörden ist klar: Wer ein Diplom allein wegen fehlender formeller Voraussetzungen nicht anerkennt, verletzt das bilaterale Freizügigkeitsabkommen. Stattdessen müssen Behörden jedes Diplom inhaltlich prüfen – verlangt wird Fairness statt Bürokratie.
von Philipp do Canto
Für die Ausübung wichtiger Gesundheitsberufe braucht es in der Schweiz ein anerkanntes Diplom. Für Medizinalberufe wie Ärztinnen, Zahnärzte oder Apotheker ist die Medizinalberufekommission MEBEKO zuständig. Für nichtuniversitäre Gesundheitsberufe wie Spitalpflege, Physiotherapie oder Osteopathie delegiert der Bund die Anerkennung ausländischer Abschlüsse an das Schweizerische Rote Kreuz (SRK).
Diese Auslagerung hoheitlicher Aufgaben hat in der Praxis erhebliche Probleme geschaffen. Das SRK etwa verfolgte eine sehr restriktive Anerkennungspraxis und lehnte ausländische Diplome vielfach rein formal ab, ohne die inhaltliche Gleichwertigkeit überhaupt zu prüfen. Chancenlos waren bislang Fachpersonen mit Ausbildungen, die nicht exakt ins Schweizer Schema passen – sei es, weil der Beruf im Herkunftsland anders strukturiert ist oder weil eine zusätzliche ausländische Bewilligung fehlte.
Faktisches Berufsverbot statt Freizügigkeit
Das Resultat: Gut ausgebildete Fachpersonen dürfen trotz jahrelanger Berufserfahrung in der Schweiz nicht praktizieren. So etwa eine französische Zahnärztin mit einem in der EU anerkannten Diplom aus einem Drittstaat, deren Gesuch wegen fehlender Berufserfahrung im Ausland abgewiesen wurde. Im Bereich der Osteopathie drohten gar Hunderten von Fachpersonen faktische Berufsverbote, weil auf ihre Gesuche um Anerkennung nicht einmal eingetreten wurde. Diese Hürden werden mit der neusten Praxis des Bundesgerichts abgebaut.
Bankrotterklärung einer EU-Richtlinie
Ausgangspunkt für die protektionistische Praxis bildete jeweils die Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen. Das Regelwerk ist auch in der Schweiz anwendbar und sieht den vereinfachten gegenseitigen Zugang von Fachkräften in den EU-Mitgliedstaaten vor. In der Praxis wurde sie aber zunehmend zur Abschottung eingesetzt. So hätte eine Schweizer Osteopathin mit deutschem Masterdiplom aussortiert werden sollen, weil ihr Titel sie in Deutschland nicht zum Beruf berechtigt. Nach der Anerkennungsrichtlinie muss ein Diplom den Zugang zum Beruf im Herkunftsstaat ermöglichen. Allerdings gibt es in Deutschland noch gar keine eigene Berufszulassung für Osteopathie: Der Beruf ist Medizinerinnen und Heilpraktikern vorbehalten.
Das Problem dieser Hürden: Sie haben wenig mit der tatsächlichen Qualität einer Ausbildung zu tun. Eine hervorragend ausgebildete Fachperson, die sämtliche fachlichen Anforderungen erfüllt, kann allein aufgrund formaler Defizite durchs Raster fallen.
Kernaussage des Bundesgerichts: Prüfpflicht nach FZA
Die jüngsten Urteile des Bundesgerichts führen aus dieser formaljuristischen Sackgasse hinaus. Sie stellen unmissverständlich klar: Auch wenn die Richtlinie 2005/36/EG nicht anwendbar ist oder deren Voraussetzungen nicht erfüllt sind, müssen die Behörden das Diplom subsidiär direkt gestützt auf das Freizügigkeitsabkommen prüfen. Grund dafür ist das Diskriminierungsverbot nach Art. 2 FZA sowie der Grundsatz zur Diplomanerkennung in Art. 9 FZA. Daraus leitet das Bundesgericht eine umfassende Pflicht zur Gleichwertigkeitsprüfung ab. Für die an sich gut gemeinte EU-Richtlinie ist das eine Bankrotterklärung. Wer will noch EU-Normen zusammenrechnen, wenn ohnehin eine solide Prüfung auf Basis des Staatsvertrags gefordert wird?
Vlassopoulou: Langzeitwirkung einer Doktrin
Das Bundesgericht stützt sich auf eine gefestigte Linie des Europäischen Gerichtshofs EuGH, die bis in die frühen 1990er-Jahre zurückreicht. Im Leitentscheid Vlassopoulou (C-340/89) stellte der EuGH fest, dass die Behörden eines Mitgliedstaats sämtliche Diplome, Prüfungszeugnisse und einschlägige Berufserfahrung berücksichtigen und mit den national vorgeschriebenen Kenntnissen vergleichen müssen. Im Urteil Hocsman (C-238/98) wurde diese Pflicht auf Berufe ausgedehnt, für die zwar eine Regelung existiert, deren Voraussetzungen aber nicht erfüllt sind.
Jüngere Urteile des EuGH bestätigten dies auch für Konstellationen innerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2005/36/EG. Das Bundesgericht hat die EuGH-Doktrin nun ausdrücklich für das bilaterale Verhältnis bestätigt und entsprechend ausgedehnt auf Fälle, die in den Bereich der Richtlinie fallen (vgl. in Grundzügen schon BGE 133 V 33 und BGE 136 II 470).
Die Begründung leuchtet ein: Das Freizügigkeitsabkommen bezweckt die Verwirklichung der Freizügigkeit auf der Grundlage geltender Unionsgrundrechte. Es wäre paradox, wenn das Sekundärrecht in der Richtlinie die Anerkennung von Diplomen schwieriger machen würde als das Primärrecht der Abkommen.
Was bedeutet das konkret für die Prüfung?
Die Behörden müssen bei der subsidiären Gleichwertigkeitsprüfung objektiv feststellen, ob ein ausländisches Diplom seinem Inhaber die gleichen oder zumindest gleichwertige Kenntnisse und Fähigkeiten bescheinigt wie das schweizerische Diplom. Konkret heisst das:
- Vergleich: Ausbildungsinhalte, -dauer und -niveau des ausländischen Diploms sind mit den schweizerischen Anforderungen zu vergleichen.
- Berufserfahrung: Die gesamte einschlägige Berufserfahrung ist zu berücksichtigen – auch jene, die in der Schweiz gesammelt wurde.
- Teilweise Anerkennung: Bei Lücken können Ausgleichsmassnahmen wie Eignungsprüfungen oder Anpassungslehrgänge angeordnet werden.
- Keine pauschale Ablehnung: Ein Anerkennungsgesuch darf nicht mehr allein wegen fehlender formaler Voraussetzungen abgelehnt werden.
Ein klares Signal
Die bundesgerichtliche Stärkung der Personenfreizügigkeit sendet ein deutliches Signal an die Anerkennungsstellen: Formalismus allein genügt nicht. Wer sich hinter den formalen Hürden der Richtlinie 2005/36/EG verschanzt, ohne eine inhaltliche Gleichwertigkeitsprüfung vorzunehmen, verletzt das Diskriminierungsverbot des Freizügigkeitsabkommens. Das Bundesgericht hat klargemacht, dass zu viel Bürokratie bei der Diplomanerkennung mit den bilateralen Verpflichtungen der Schweiz nicht vereinbar ist.
Der obsiegende Jurist gerät deshalb noch nicht in Feierlaune, sondern denkt sich, dass ein seriöser Fachabschluss in Medizin oder einem Gesundheitsberuf für die Schweiz mindestens den gleichen Wert haben sollte wie ausländisches Kapital, vor dem die Schweiz stets einen tiefen Bückling macht.
Grafik: Gemini
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