Handelsabkommen greifen ins wirtschaftliche und private Leben ein, ohne den herkömmlichen Gesetzgebungsprozess zu durchlaufen. Die Spielräume für individuellen Rechtsschutz gegen Regelungen infolge des US-Abkommens sind beschränkt. Entscheidend sind deshalb auch die demokratischen Instrumente.
Von Philipp do Canto
Seit Bekanntgabe der Absichtserklärung zur Beilegung des US-Zollstreits formieren sich die politischen Lager der Gegnerinnen und Befürworter eines Abkommens. Das Joint Statement lässt mit seiner Diplomatensprache ebenso viel Spielraum für Hoffnungen wie Befürchtungen. So sieht das eine Lager ein neues Zeitalter des Freihandels anbrechen, während das andere davor warnt, dass das Chlorhuhn (nicht zu verwechseln mit dem Moorhuhn) die Schweizer Volksgesundheit ruinieren wird.
Als Gegenleistung für die Reduktion der Strafzölle auf 15 Prozent verpflichtet sich die Schweiz zu erheblichen Investitionen in den USA und zu Zugeständnissen beim Marktzugang für Konsumgüter, die im Abkommen noch zu definieren sind. Kommt das Handelsabkommen zustande, ist es wichtig, dass es darüber eine Volksabstimmung gibt, und zwar aus folgenden Gründen.
Ein Deal über Nacht – langfristige Auswirkungen
Erstens verändern internationale Abkommen das Landesrecht manchmal radikaler als Jahre parlamentarischer Debatten. Erlasse wie das Umweltschutzgesetz (USG) oder über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) werden über lange Zeit hinweg ausdebattiert. Kantone und Verbände werden konsultiert und Differenzen zwischen den Räten bereinigt. Bei Handelsabkommen agiert der Bundesrat unter Druck. Ältere Semester erinnern sich an die Eurolex-Schnellsession im Vorfeld der gescheiterten EWR-Abstimmung 1992. Das Paket hätte das Landesrecht von der Lebensmittelsicherheit bis zur Finanzmarktregulierung in einem Guss verändert.
Zweitens leitet laut Bundesverfassung der Bundesrat die Vertragsverhandlungen (Art. 184 Abs. 2 BV). Der Einfluss der aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat ist begrenzt. Die Bundesversammlung muss das ausgehandelte Abkommen zwar durch einen Bundesbeschluss genehmigen. Sie kann aber den Staatsvertrag nur annehmen oder ablehnen, nicht jedoch ändern, gleich wie das Volk bei einer Referendumsabstimmung. Zudem lebt die Schweiz das monistische System, in dem das Völkerrecht unmittelbar als übergeordnetes Landesrecht gilt. Es braucht daher keine Umsetzung ins Gesetzesrecht. Das erklärt die Alles-oder-nichts-Rhetorik der politischen Lager.
Minimaler Individualrechtsschutz
Tritt das Abkommen in Kraft, stellen sich Umwelt- und Bauernverbände, Patientenorganisationen oder betroffene Einzelne die Frage: Wie können wir gegen Erlasse und Entscheide vorgehen, die sich auf das Abkommen stützen? Gibt es einen Individualrechtsschutz bei Handelsabkommen? Die Frage ist deshalb bedeutsam, weil ein solches Abkommen nicht mehr klassische Aussenpolitik verkörpert, sondern internationale Gesetzgebung im Wirtschaftsrecht ist, die sich konkret auf Unternehmen und Private auswirkt.
Beim US-Handelsabkommen rechnen Beobachter insbesondere mit steigenden Arzneimittelpreisen in der Schweiz. In der zuständigen Kommission wird deshalb eine Motion behandelt, die vor solchen Preissteigerungen schützen soll. Steigen die Preise für Arzneimittel dennoch, sind die Spielräume für die Patienten beschränkt. Zunächst werden die Preise ja nicht im Zollabkommen selber festgelegt, sondern die Preisentwicklung ist nur eine mittelbare Folge der US-Zölle auf Schweizer Pharmazeutika. Steigt nun zum Beispiel der Preis einer Arznei gegen eine seltene Erkrankung, kann das Bundesamt für Gesundheit BAG die Arznei von der Spezialitätenliste SL streichen, weil das Wirtschaftlichkeitskriterium nicht mehr erfüllt ist. Die betroffenen Patienten müssen die Kosten fortan selbst bezahlen oder auf ein anderes, versichertes Präparat ausweichen, das aber möglicherweise weniger wirksam ist. Der Einschnitt kann im Einzelfall massiv sein.
Gerichtsbeschwerde als letzte Option
Soweit nicht Hersteller, Apotheken oder die Krankenversicherungen als Kostenträger reagieren, müssen Betroffene selber rechtliche Schritte gegen die Änderung der SL unternehmen, indem sie Beschwerde einreichen. Der Bezug zum US-Handelsabkommen ist bestenfalls noch mittelbar. Vor Gericht geht es nicht mehr um Handelsfragen, sondern um Krankenversicherungsrecht.
Schwierigkeiten können weiter entstehen, wenn Umweltverbände befürchten, dass die Harmonisierung mit US-Normen, etwa bei Fahrzeugemissionen, zu niedrigeren Standards führt. Auch hier kann ein Verband nicht gegen das Abkommen selbst klagen, da die Schweiz keine abstrakte Normenkontrolle kennt, d.h. Gesetze nicht selbständig angefochten werden können. Verbände dürfen zudem nur im Rahmen von Projekten Verbandsbeschwerde führen, die eine Umweltverträglichkeitsprüfung erfordern (Art. 55 USG). Sie können hingegen Private oder Unternehmen unterstützen, die eine missliebige Verfügung anfechten wollen.
Betroffene Bauerverbände können sodann eine sogenannte egoistische Verbandsbeschwerde in Betracht ziehen, wenn sie im Interesse aller betroffenen Mitglieder vorgehen. Doch haben die Bauern ein schutzwürdiges Interesse gegen einen Verwaltungsakt, der das US-Abkommen umsetzt? Der Nachweis dürfte nicht leicht fallen, dass die Bauern individuell betroffen sind von einer Verfügung der Oberzolldirektion zur Einfuhr von US-Rindfleisch, das mit Wachstumshormonen behandelt wurde (Art. 48 VwVG). Die Lebensgrundlage von Schweizer Viehzüchtern dürfte davon kaum stärker tangiert sein als von Konsumenten, die US-Importfleisch ablehnen. Der Schadenfall lässt sich politisch trefflich diskutieren, rechtlich jedoch bleibt er diffus.
Vorrang des Völkerrechts
Selbst wenn nun eine Beschwerde zulässig ist, müssen die Gerichte den Vorrang des Völkerrechts beachten. Wenn ein Abkommen unmittelbar anwendbar ist (self executing) und dem geltenden Landesrecht widerspricht, dann geht das Abkommen vor. Eine landesrechtliche Vorschrift zur Lebensmittelsicherheit müsste dann gegenüber dem US-Abkommen zurücktreten.
Letztlich müssen damit Private ebenso wie Verbände für den Rechtsschutz bei Handelsabkommen gewisse Hürden überwinden. Umso grösseres Gewicht bekommen die demokratiepolitischen Instrumente während der bilateralen Verhandlungen und im Vorfeld der Volksabstimmung. Die zunehmend strategisch eingesetzte Stimmrechtsbeschwerde sei hier nur am Rande erwähnt. Sie kann als Ausdruck einer gewissen Ratlosigkeit gewertet werden. Es verbleibt somit der Abstimmungskampf. Wenn es also rauscht im Blätterwald, soll sich niemand daran stören. Im Gegenteil zeigt es, dass die Debatte lebt.
Illustration: Die Schweiz und das Chlorhuhn (Modellgrafik via Copilot).
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